題：PPP“停擺”，倒逼項目高質(zhì)量發(fā)展

作者 王澤彩 中國財政科學(xué)研究院研究員

據(jù)媒體報道，截至2022年6月底，有151個PPP項目進展緩慢、停工甚至爛尾等，造成國有資產(chǎn)損失17.22億元人民幣；10個地區(qū)違規(guī)建設(shè)10個會議場館或景觀工程等，涉及計劃投資75.66億元。目前，PPP項目已經(jīng)暫停四個多月，對很多項目的推進造成了較大的沖擊和影響。

【資料圖】

根據(jù)審計機關(guān)對政府與社會資本合作項目審計出的問題，相關(guān)部門暫停了PPP項目相關(guān)管理流程，充分彰顯了依法規(guī)范管理、完善制度政策、追求高質(zhì)量發(fā)展的堅定信心和責(zé)任擔(dān)當(dāng)。PPP突然“停擺”：一是階段性展期或推遲新基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項目的立項、審批、招標、采購、施工等進程，倒逼PPP項目“高質(zhì)量”發(fā)展。二是部分政府與社會資本項目或探索改由EOD(生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā))、BOT(建造－運營－移交方式)、TOT(轉(zhuǎn)讓－經(jīng)營－轉(zhuǎn)讓模式 )等模式加以推進。三是依法整改將極大提高政府公信力，厚植確定性、穩(wěn)定性，提高社會資本信心和廣泛參與度。

針對《關(guān)于2022年中央預(yù)算執(zhí)行和其他財政收支的審計工作報告》披露PPP項目存在的入庫環(huán)節(jié)審核不嚴、履約環(huán)節(jié)不盡誠信、建設(shè)運營環(huán)節(jié)不當(dāng)推責(zé)攬責(zé)等問題，一方面，要加強PPP項目立項的必要性、投入的經(jīng)濟性、績效目標可行性、實施方案的合理性和資金籌措的合規(guī)性審查，防止“歪嘴和尚念歪經(jīng)”。另一方面，堅持績效導(dǎo)向，完善“物有所值”“財政承受能力”評估指標體系，嚴格審查項目風(fēng)險評估，防范地方政府“群體性違約”，確保項目的可持續(xù)發(fā)展。同時，加強對PPP項目的監(jiān)管力度，提高合同管理和履約能力，也可以通過其他可行融資模式激活基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)和公共服務(wù)供給。

PPP整改事關(guān)國家戰(zhàn)略、國家發(fā)展與安全、國計民生等大基建項目的投融資模式，除傳統(tǒng)的金融杠桿外，還有標準化債權(quán)類融資等，如地方政府債券、資產(chǎn)證券化(ABS)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITS)等。同時，PPP項目外的廣義的社會資本合作，如生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)(EOD)、融資-工程總承包(F-EPC)、授權(quán)-建設(shè)-運營(ABO)等也可以積極探索使用，但對EPC(工程總承包模式)、ABO融資風(fēng)險評估、合規(guī)性審查至關(guān)重要。

為了提振地方政府和社會資本方對PPP模式較為悲觀的情緒，一是加強溝通、協(xié)調(diào)，本著“契約精神”由地方政府和社會資本方通過重新談判，協(xié)同分擔(dān)降低停工所造成的損失，恢復(fù)和建立合作共贏的信任關(guān)系。二是創(chuàng)新和發(fā)展支持模式，為政府和社會資本提供更多的財政、貨幣、基金、信托、保險等支持工具。三是健全完善PPP政策和制度，依法繼續(xù)推動PPP項目規(guī)范管理、陽光運行、高質(zhì)量發(fā)展。

縱觀國際國內(nèi)研究成果，PPP基礎(chǔ)應(yīng)用理論已經(jīng)非常成熟，中國創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)由社會資本供給是對PPP理論的創(chuàng)新、豐富和發(fā)展。如果在實踐執(zhí)行層面本著“風(fēng)險共擔(dān)、收益共享”宗旨，切實解決好“保底回購”“保底承諾”“購買服務(wù)”“變相融資”“名股實債”等問題，就能夠充分調(diào)動各市場主體積極性，優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)產(chǎn)出效果最大化，有效防范當(dāng)下的PPP嬗變?yōu)槲磥頋撛诘摹半[性債務(wù)”，這也是各級財政部門一直反復(fù)強調(diào)PPP項目“規(guī)范管理”的終極轉(zhuǎn)機，也是重啟PPP項目規(guī)范管理之時。

6月27日，中國注冊稅務(wù)師協(xié)會公布了關(guān)于印發(fā)《PPP(政府和社會資本合作)項目稅收策劃業(yè)務(wù)指引(試行)》的通知，共五章六十三條，主要從業(yè)務(wù)定義與目標、業(yè)務(wù)實施、業(yè)務(wù)成果與檔案等三方面進行了針對性工作指引。

該《指引》是依法強化PPP項目規(guī)范管理的重要制度安排，也是PPP審計整改的核心政策設(shè)計。針對PPP項目的特殊性，從PPP項目稅收策劃業(yè)務(wù)定義與目標、業(yè)務(wù)實施、業(yè)務(wù)成果與檔案等三方面，提供了涉稅問題的合規(guī)性框架。第一，通過規(guī)范稅務(wù)師行業(yè)執(zhí)業(yè)行為，提升執(zhí)業(yè)質(zhì)量，防范執(zhí)業(yè)風(fēng)險，發(fā)現(xiàn)并降低PPP項目委托方的違法違規(guī)行為和違法成本。第二，較為系統(tǒng)地處理了PPP項目涉稅方面的現(xiàn)存爭議，增加PPP項目運作的規(guī)范性，實現(xiàn)管理稅務(wù)成本，控制稅務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)營效益目的。第三，基于PPP項目類型、全生命周期、涉及稅種、稅收策劃業(yè)務(wù)流程提出了業(yè)務(wù)關(guān)注的重點，在一定程度解決了過去PPP項目審計中出現(xiàn)的突出問題，降低了PPP項目納稅風(fēng)險。

《指引》旨在規(guī)范管理PPP項目建設(shè)期、運營期稅收策劃業(yè)務(wù)，一些PPP項目存在的爭議沒有完全涉及。如對PPP項目的際運作中存在的以下主要問題：一是部分PPP項目明股實債，增加地方隱形債務(wù)風(fēng)險。如對缺乏盈利能力的項目過度包裝，回購資本金、保障最低收益、承擔(dān)融資償還責(zé)任等涉及的稅收籌劃。二是項目論證監(jiān)管不足，PPP項目審計發(fā)現(xiàn)入庫環(huán)節(jié)審核不嚴，存在夸大預(yù)期績效、調(diào)減財政支出責(zé)任以及存在政府部門虛構(gòu)財政財務(wù)數(shù)據(jù)等現(xiàn)象，涉及到的納稅籌劃沒有細化、量化約束。三是一些項目內(nèi)容超出社會資本方能力，或是地方政府或國企承擔(dān)了應(yīng)社會資本方承擔(dān)的項目運營責(zé)任和風(fēng)險，還有如何減少和避免目前政策停滯增加的項目損失涉及的稅收策劃還有待明確。(中新經(jīng)緯APP)

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責(zé)任編輯：孫慶陽 實習(xí)生 張可

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